省级能源集团的成立脉络

各省设立综合性能源集团的现象，贯穿于中国经济体制改革的多个历史阶段，阶段性特征较为鲜明。较早出现的能源投资平台，大多形成于二十世纪八九十年代，主要服务于缓解省内电力短缺，通常由地方政府出资设立电力建设投资公司。近年来密集挂牌的省级能源平台，则置于全国统一大市场建设和能源低碳转型的宏观背景之下，地方政府通过整合存量资产，加快获取增量新能源资源。

（来源：电联新媒  作者：宝音太）

下表对中国主要省份省级能源集团的成立时间、历史沿革与重组背景做一梳理。

省级能源集团成立动机

各省积极组建属地能源集团，源于中国1994年分税制改革确立的财政分配体制。地方政府长期面临刚性的公共财政支出压力，在传统土地出让收入明显回落的背景下，亟须培育新的稳定财源。能源产业具有重资产、高营收和现金流相对充沛等特点，掌握能源产业也意味着掌握地方财政运转的重要支撑。

资源税的地方独享属性

资源开发环节首先带来税收收益。中国现行税制明确规定，资源税收入全部归属地方财政，水资源税则按中央和地方百分之十、百分之九十的比例分成。对于煤炭、天然气和水力资源较为丰富的中西部省份而言，资源开采直接转化为属地政府的公共预算收入。

但风能和太阳能等新能源开发并未全面直接适用传统矿产资源税的征收办法。为了尽可能将新能源开发形成的经济收益留在省内，地方政府需要借助属地国有企业深度介入开发环节。中央能源企业在地方获取新能源开发指标时，重点通常放在完成集团内部装机规模考核和获取项目利润上，对地方配套装备制造业投资的带动作用相对有限。

各省设立本地新能源平台后，可以在风光资源指标配置中设置前置条件，要求开发主体在当地开展产业投资，或由省级能源集团控股开发项目。这样既有助于将绿色GDP及相关附加税费更多留在省内，也使新能源资产开发逐步替代传统房地产开发，成为地方弥补财政资金缺口的重要抓手。

跨省企业所得税分配机制中的税基流失问题

企业所得税的央地分配机制，是地方政府扶持本地能源集团的另一项关键因素。按照现行财税法规，中国企业所得税的基本分配比例为中央占百分之六十、地方占百分之四十。实际征缴过程中，跨省经营央企的总分机构还面临较为复杂的税款分摊规则。

五大发电集团等中央能源企业，其总部机构注册地通常设在北京。依据《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理办法》（财预〔2012〕40号），跨省经营企业的所得税预缴需要在总机构与分支机构之间按权重分摊。中央财政首先全额截留百分之六十的企业所得税。剩余的百分之四十地方分成部分中，特定比例直接归属总部机构所在地的省级财政。其余部分才依据各分支机构的营业收入、职工薪酬和资产总额三个维度计算权重，分配至项目所在地的省级财政。

这种分配机制使资源属地省份面临一定程度的税基流失。央企在地方设立的发电厂和新能源分公司虽然创造了可观利润，但受总部分摊机制影响，相当一部分税款会流向中央财政或总部注册地财政。资源富集省份承担了征地拆迁、环境保护和电网配套等外部成本，却难以获得与之相匹配的税收收益。

若由省级能源集团作为法人主体投资运营，其总机构和主要经营场所都位于本省行政区域内。这样一来，企业所得税在扣除中央取得的百分之六十后，剩余的百分之四十便能够更多留存在本省财政体系内。同时企业经营产生的城市维护建设税、教育费附加等地方税费，也可以实现属地留存。

利润上缴规则与地方国有资本经营预算

利润分配机制进一步拉大了央企分公司与省属国企在地方财政贡献上的差异。中央能源集团的税后利润归属国务院国有资产监督管理委员会，其分红纳入中央国有资本经营预算收入，与地方财政收支平衡之间并无直接联系。

省属能源国企的净利润在提取法定公积金后，需要作为国有资本经营收益上缴省级国资委。省级国资委再将这部分国有资本经营预算资金按比例调入一般公共预算，地方政府可据此补充民生项目和基础设施建设支出。在土地出让收入持续下行的背景下，利润和税收的双重属地留存效应，使地方政府有着较强的内生动力去扩张省级能源平台。

干部人事管辖权的差异

在中国的政府行政体系中，行政命令的传导效率高度依赖人事任免权。从干部管理的政治维度看，成立省级能源集团，是地方党委和政府扩充干部资源、增强政策执行力、提升区域经济控制能力的重要制度安排。

地方国有企业的人事定级与流转机制

省级能源集团通常属于省管国有重要骨干企业，在行政级别上多为正厅级建制。集团董事长、总经理、党委书记等主要领导人员的任命，通常由省委组织部掌握，日常资产和业务监管则由省国资委负责。

省属国有骨干企业的高级管理人员，既是企业经营者，也是地方高级党政干部的重要后备力量。省级能源集团与地级市党政系统、省直经济管理部门，如省发展改革委、省能源局、省工业和信息化厅等之间，往往存在常态化的干部交流机制。地方政府拥有一家体量较大的省级能源集团，实质上也就为省委组织部提供了一个重要的正厅级或副厅级干部培养和安置平台。基于这种人事联系和轮岗预期，省级能源集团管理层对省委、省政府政策意图的敏感度和执行自觉性通常都较高。

中央企业分支机构的地方干预壁垒

相比之下，中央能源企业（五大发电集团等）属于中央管理的国有重要骨干企业。其正职领导人员由中共中央组织部管理，副职领导人员及省级分公司总经理则由国务院国资委党委或央企集团党组负责任免。

从地方政府的角度看，央企设在各省的省级分公司负责人，其人事关系、晋升通道和绩效考核都掌握在央企北京总部。省委、省政府及省委组织部，对这些驻地央企高管并不具备实质性的考察、任命和行政奖惩权。人事权限的分离，使地方政府在协调央企分支机构配合地方经济战略时，缺少刚性的约束手段，也难以通过行政命令直接影响其内部决策和投资流向。

全国统一大市场下的产业协同

掌控地方资源分配与产业协同的核心通道

风能、太阳能、抽水蓄能等项目落地，高度依赖地方土地、生态环保审批以及林业、水利等行政许可，这些关键权限基本掌握在地方政府手中。地方政府的管理思路也在发生变化，不再满足于仅仅提供自然资源。近年来，不少省份在新能源建设指标分配方案中，明确要求项目开发主体配套建设高端制造业项目，如风机整机组装厂、光伏组件生产基地等，目的就在于把资源优势进一步转化为固定资产投资、产业链延伸和就业吸纳能力。

面对各省提出的这些要求，中央企业往往受制于内部投资收益率测算和全国统一产业链布局安排，难以完全满足地方的属地化投资诉求。这时省级能源集团便成为不可替代的关键节点。地方政府通常倾向于优先将本省最优质的能源开发指标和特许经营权打包授予本地省级能源集团。

省级能源集团再以此为筹码，在资本市场上吸引中央企业和地方民营资本组建项目合资公司共同开发。在这一合作模式下，地方能源集团完成了从单一发电企业向省级能源资源一级市场分配者的角色转变。这样既能使省属国企获得合营项目的长期分红，也能确保省政府对省内资源开发节奏和配套产业落地条款保持较强控制力。

维持区域经济独立性

做大做强省级能源平台，也是地方应对产业空心化和资源被动输出的重要选择。以江苏省国信集团的跨省能源布局为例。作为能源消费大省，为保障本省中长期电力供应安全，江苏国信集团设立苏晋能源控股有限公司，跨省重组并收购山西省内发电机组，再通过雁淮直流特高压通道将电力直接输送回江苏。这种由省属国企主导跨区域资本运作、服务本省能源安全的模式，较为鲜明地体现了省级能源集团在跨省地缘博弈中的战略工具价值。若缺少体量相当的省级能源集团，地方政府在与其他省份或中央能源调拨机构谈判时，往往会缺少可落实的抓手。

结语

近年来，各省持续推动省级能源集团的设立、重组与扩张，这一现象已经超出单纯市场竞争的范围，更像是中国央地政治经济关系在能源领域的集中体现。在地方财政收支趋紧、土地财政逐步向产业财政转换的背景下，省级能源集团凭借税收分成规则和利润上缴机制，逐渐成为地方财政运转的重要支撑。随着能源革命持续推进，省级能源集团在协调国家能源战略与地方经济诉求之间，仍将发挥重要作用。