我国2024年制定的《能源法》已于2025年1月1日正式施行。1996年生效的、作为能源法律体系重要组成部分的《电力法》已不适应当前时代发展，早就需要予以进行实质性修订，但此前由于《能源法》没有出台故而无法进行。如今，随着《能源法》的颁布，《电力法》的修订可以启动。在讨论《电力法》具体条文的修订之前，需要先理清修订《电力法》需要发挥怎样的作用，进而形成具体的修订思路。

（来源：电联新媒 作者：王学棉）

通过修订《电力法》

发挥好承上启下的作用

所谓“承上”是指《电力法》需要把《能源法》以及其他法律中有关电力的抽象规定进行具体化。所谓“启下”是指《电力法》作为《电力供应与使用条例》《电力设施保护条例》《电网管理条例》《电力监管条例》《电力安全事故应急处置和调查处理条例》《供电营业规则》《电力需求侧管理办法》等条例、规章的上位法，需要为它们的制定留出立法空间。

在具体落实“承上”这一任务时，首先要分清《能源法》能否直接适用于电力行业？如果能，就不需要再具体化，也就不存在所谓“承上”问题。此类规定在《能源法》中有很多。如第十三条规定，“县级以上人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强对节约能源、能源安全和能源绿色低碳发展的宣传教育，增强全社会节约能源意识、能源安全意识，促进形成绿色低碳的生产生活方式。新闻媒体应当开展节约能源、能源安全和能源绿色低碳发展的公益宣传。”第十四条规定，“对在能源工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。”第十五条规定，“国家制定和完善能源规划，发挥能源规划对能源发展的引领、指导和规范作用。能源规划包括全国综合能源规划、全国分领域能源规划、区域能源规划和省、自治区、直辖市能源规划等。”电力系能源的一种，这些规定当然可以直接适用于电力。

只有《能源法》关于电力的规定因很抽象导致无法适用，需要通过修订《电力法》予以具体化时才属于“承上”。此类规定在《能源法》中比比皆是。如第二十三条第二款规定，“国家完善可再生能源电力消纳保障机制。”第三十一条规定，“国家加快构建新型电力系统，加强电源电网协同建设，推进电网基础设施智能化改造和智能微电网建设，提高电网对可再生能源的接纳、配置和调控能力。”第四十二条规定，“国务院能源主管部门会同国务院有关部门协调推动全国统一的煤炭、电力、石油、天然气等能源交易市场建设，推动建立功能完善、运营规范的市场交易机构或者交易平台，依法拓展交易方式和交易产品范围，完善交易机制和交易规则。”至于具体怎么“完善可再生能源电力消纳保障机制”、如何“加快构建新型电力系统”“加强电源电网协同建设”“建设全国统一的电力市场”，《能源法》没有作进一步规定。要让这些规定落地，就需要通过修订《电力法》进行细化。尤其是《能源法》明确规定需要根据其他规定进行执行，而其他规定包含《电力法》时，更应该做好“承上”工作。如《能源法》第二十三条第二款规定，“供电企业、售电企业、相关电力用户和使用自备电厂供电的企业等应当按照国家有关规定，承担消纳可再生能源发电量的责任。”由于该条款仅涉及电力，“国家有关规定”当然包括《电力法》中的规定。

除了《能源法》外，《电力法》还存在对其他法律的“承上”。因为对电力行业的某些问题，其他法律如《民法典》等也会加以规范。这些法律中有关电力的规定也需要通过修订《电力法》来加以具体化，如人身触电事故的处理。《民法典》第一千二百四十条对高压触电适用无过错归责、经营者系责任主体、经营者的免责和减责事由等作了规定，但并没有对何为高压作出明确规定。制定于2001年的《最高人民法院关于审理触电人身损害赔偿案件若干问题的解释》第一条虽然明确规定了“高压”包括1千伏（KV）及其以上电压等级的高压电，1千伏（KV）以下电压等级为非高压电，但该司法解释在2003年被废止。“高压”涵义在法律上再次陷入不明状态。此外，受害人在人身触电中的“重大过失”具体包括哪些情形也没有列举，有必要通过修订《电力法》，对“高压”的含义，“重大过失”的外延等予以明确，以增强人身触电事故处理等法律规范的可操作性。

“承上”除了将上位法的概括、抽象规定予以具体化之外，当然也需要修订《电力法》中现有的、与上位法不一致的规定，使其相互之间保持一致。如现行《电力法》第二十七条规定，电力供应与使用双方应当根据平等自愿、协商一致的原则，按照国务院制定的电力供应与使用办法签订供用电合同，确定双方的权利和义务。《民法典》合同编第二分编第十章供用电、水、气、热力合同，对供用电合同专门作了规定。如果《电力法》对供用电合同的签订没有特殊规定的话，那供用电双方应当按照《民法典》中的上述规定，而不是国务院制定的《电力供应与使用办法》签订供用电合同，故对此应加以修订。

在具体落实“启下”时，《电力法》只需对某一问题做宏观规定即可，具体内容在条例或规章中再进行详细规定。现行《电力法》第二十三条授权国务院制定电网调度管理办法；第二十四条第二款授权国务院制定电力供应与使用办法；第二十五条第三款授权国务院电力管理部门制定供电营业区设立、变更的具体办法等。实践中也有很多已存在，但现行《电力法》没有授权制定的情形，如《电力监管条例》《电力设施保护条例》《电力安全事故应急处置和调查处理条例》等法规，以及《供电营业规则》《电力需求侧管理办法》《电力负荷管理办法》等规章有必要在修订《电力法》中予以补充。

《立法法》第七十二条规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。《电力监管条例》属于国务院制定的法规，由于电力监管是电力体制改革的产物，现行《电力法》制定于政企不分、发输配售一体化的1996年，自然不会对电力监管作出规定。这也导致《电力监管条例》《电力安全事故应急处置和调查处理条例》的第一条都只规定了目的，而没有提及制定依据。为体现依法立法的精神，有必要借此次修订《电力法》的机会，为这些条例提供制定依据。

《立法法》第九十一条规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构以及法律规定的机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。根据该条款，国家发改委、国家能源局有权在本部门的权限范围内制定规章，但除此之外，制定规章还须有法律和国务院的行政法规、决定、命令等作依据。《电力需求侧管理办法》虽然在第一条中把《电力法》作为制定的依据，但实际上《电力法》并没有对电力需求侧加以规定，甚至都没有这几个字眼。因此，需要借此次修订《电力法》的机会，为国家发改委、国家能源局提供制定规章的依据。

通过修订《电力法》

解决好电力行业的个性问题

电力作为重要的能源形式之一，除了具有能源的共性问题外，还有个性问题。《能源法》只会规定所有能源的共性问题，有关电力的个性问题就只能通过修订《电力法》来解决。

这些个性问题大致包括：其一，目前的电力体制是“放开两头、管住中间”，那作为“中间”的电网企业应当享有哪些权利、履行哪些义务？其二，电力行业新增的主体，如售电公司、储能企业、电力运营机构、配电企业、新型经营主体等各自享有哪些权利、需承担哪些义务？其三，分布式发电、储能如何发展？其四，可再生能源电力如何消纳？其五，电力市场，尤其是全国统一的电力市场如何建设？其六，供电营业区还要不要保留？保留的话，其功能是什么？其七，电力普遍服务如何落实？其八，如何保障电力安全？

对这些个性问题，《电力法》应如何进行制度设计，需要通过专文予以阐述，此处仅对电力安全稍加展开。由于电力安全特别容易与生产安全混淆，进而认为其不是一个电力行业的个性问题，直接适用《安全生产法》即可。我国《安全生产法》第一条规定，“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。”由此可见，《安全生产法》制定的目的在于保障在生产过程中不发生人身伤亡和财产损失。电力行业的发、输、配、用（不包括生活用电）就属于生产，自然应当遵守《安全生产法》的规定。但电力行业除了安全生产以外，还有自身特有的“安全”——电力安全，即确保电力系统安全运行，确保电力的正常供应。对此，《电力安全事故应急处置和调查处理条例》第二条规定，本条例所称电力安全事故，是指电力生产或者电网运行过程中发生的影响电力系统安全稳定运行或者影响电力正常供应的事故（包括热电厂发生的影响热力正常供应的事故）。电力设施保护、电力设施保护区的划定等都是为了保证电力安全，而不是为了保护电力设施等物的安全。

通过修订《电力法》

处理好特别法与一般法的关系问题

《立法法》第一百零三条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。此乃一般法优于特别法的规定。《民法典》第四百六十五条规定，依法成立的合同，受法律保护。依法成立的合同，仅对当事人具有法律约束力，但是法律另有规定的除外。此即合同相对性的规定，合同原则上仅对当事人有约束力，仅在法律另有规定情况下才能对非当事人有约束力。

在电力交易中，就存在需要突破合同相对性的情形，比如电网企业结算权问题，就需要《电力法》作出特别规定。用户通过购电合同向发电企业或者售电公司购电，然后通过与电网企业签订输电服务合同进行电力输送。根据合同相对性，这是两个相互独立的合同，用户需要向发电企业或者售电公司支付购电费用，向电网企业支付输配电费用。但在实践中，并不这样操作，而是由电网企业统一向用户收取费用，然后再向发电企业或售电公司支付购电费用，这明显与合同的相对性不符，但目前也找不到“除外”的法律依据。基于此，有些地方的电力交易规则就强调“暂时”由电网企业负责结算。如2025年1月印发的《安徽省电力中长期交易规则》第一百二十二条规定，各市场主体暂时保持与电网企业的电费结算和支付方式不变。发电企业上网电量电费由电网企业支付；电力用户向电网企业缴纳电费，并由电网企业承担电力用户侧欠费风险。但大部分省份的电力中长期交易规则都突破了合同的相对性，直接规定由电网企业负责结算。如《浙江省电力中长期交易规则（2023年修订版）》第一百○七条规定，批发市场中各市场主体的市场化交易电费（含交易合同偏差费用）等结算依据由电力交易机构出具，电网企业根据电力交易机构提供的结算依据出具结算账单，与市场主体进行电费结算。2024年4月印发的《山东电力市场规则(试行)》第 12.3.3 条规定，电网企业在市场结算方面的权利和义务主要包括：负责根据电力交易机构提供的结算依据，按自然月周期向经营主体出具结算账单，并按照规定向经营主体收付款。电力交易中结算的权利应当由谁享有，尤其是在要突破《民法典》规定合同相对性的情况下，这一除外的法律依据就只能通过修订后的《电力法》来提供。

《电力法》直接规定由电网企业收取用户侧的全部电费，突破合同相对性的法理何在呢？首先，用户缴纳的电费里除了给发电企业或售电公司的购电费用、电网企业的输配电费外，还包括系统运行费用、政府性基金及附加。其中的政府性基金和附加归政府所有、系统运行费用归提供辅助服务的发电企业或其他市场主体。如果都由用户自行向这些主体分别支付费用，将会给用户带来很大的负担和不便；其次，向用户收费一向是电网企业的一项重要业务。为此，电网企业建立了完整的管理制度，配备了成熟的收费队伍，健全了各种收费方式。由电网企业继续负责向用户收费，然后与其他主体结算最为方便。最后，实践中，时常有用户窃电。如严守合同的相对性，由于用户窃的电是发电企业生产的电，应当由发电企业负责查处，但在实践中不可行。一方面发电企业生产的电上网后，无法区分是哪家发电企业生产的电；即使能区分，发电企业也没有人力物力进行查处。目前有能力发现用户窃电并进行查处的只有电网企业。如果不把向用户收取全部费用的权利给电网企业，而只允许其收取输配电费，那么电网企业就没有动力查处用户窃电。因为在向用户追缴回来的电费里，只有很少的输配费用归电网企业，购电费用都得归发电企业或售电公司，若全部留下就会构成不当得利。况且电网企业查处用户窃电，本身就需要成本，很有可能追讨回来的输配电费还不够窃电的查处成本。在发电企业无能力查、电网企业无动力查的情况下，用户的窃电行为必将无节制，供用电秩序将陷入全面混乱。通过赋予电网企业结算权，电网企业就可以通过用电检查发现用户窃电，再对用户的窃电行为进行查处和追缴，进而遏制窃电行为，形成一个完美闭环。

因此，最佳方案就是突破输配电服务合同的相对性，让电网企业在向用户收取输配电服务费的同时，收取用户其他应缴的全部费用，然后再由电网企业向其他主体支付。电网企业既然突破合同相对性成为了权利主体，那用户不支付电费的风险自然也得由其承担。也正是因为这一规定，决定了电网企业向用户收取全部电费不能被定性为代理行为。如果是代理行为，用户不支付电费的后果就不能由作为代理人的电网企业承担，而需由发电企业或售电公司等被代理人承担。