面对极端高温、洪灾和山火等自然灾害已从偶发威胁变为严峻的常态现实，绝大部分国家正在实施更积极的减排政策。在此背景下，碳市场正在演变为越来越多经济体实现其国家自主贡献和净零目标的核心支柱。通过为碳排放设定显性价格，碳市场能够发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导资本流向低碳和零碳技术领域，其在全球减排体系中的关键地位日益凸显。

（来源：中能传媒研究院  陈志斌 中欧碳市场政策对话与合作项目核心专家）

《巴黎协定》实施5年来，全球强制碳市场的发展呈现出一系列新特征：发达经济体在深化改革、提升减排雄心的同时，也面临着能源安全、产业竞争力和社会公平等多重挑战；以中国、巴西、印度、印度尼西亚为代表的新兴经济体，正引领着新一波碳市场建设浪潮，并在制度设计上展现出更强的多样性与创新性。本文将结合全球主要碳市场的最新动态，剖析其发展现状与面临的挑战，探讨其对中国碳市场深化改革和参与全球气候治理的启示。

一、碳市场成为各国减排政策的核心支柱

碳市场作为一项关键的气候政策工具，其影响力在全球范围内持续扩张。截至2025年初，全球正在运行的强制性碳市场数量已达到38个，覆盖全球约19%的温室气体排放量。碳市场从最初仅在欧洲实施，逐步拓展至北美、亚洲、大洋洲和拉美地区，体现其在各国气候政策工具箱中日益重要的地位。

多个国家和地区的碳市场实践证明了其对促进减排的有效性。以欧盟为例，自2005年运行以来，欧盟碳市场覆盖行业的碳排放在十余年间下降50%，证明了总量控制型碳市场在实现绝对量减排方面的有效性。在北美，覆盖东部十州的“区域温室气体倡议（RGGI）”自2009年启动以来，已促使其覆盖的电力行业碳排放量下降超过50%，降幅远超同期美国其他地区。2024年中国电力碳排放强度（单位发电量的二氧化碳排放量）相比2018年下降了10.8%。这些成果清晰地表明，设计良好的碳市场能够有效促进减排，并推动经济结构向更清洁、更可持续的方向转型。

二、发达经济体：碳市场深化改革中的机遇与挑战

作为全球碳市场的先行者，发达经济体的碳市场在近两年进入了深化改革与多重挑战并存的“深水区”。他们在不断完善机制以实现更宏大的减排目标，特别是通过创新的拍卖收入分配机制为绿色与公正转型提供强大动力。然而，日益加剧的政治争议、产业竞争压力和能源安全顾虑，也使其进一步强化目标的道路充满挑战。

（一）欧盟碳市场为欧盟低碳转型提供强大动力

欧盟碳市场作为全球交易规模最大、运行时间最长的碳市场，始终是全球碳市场发展的风向标。在“Fit for 55”一揽子计划下，欧盟碳市场正经历深刻变革，不仅将航运业纳入碳市场覆盖范围，还计划在2027年建立一个独立的欧盟碳市场（EU-ETS II），覆盖建筑和道路交通等行业。

随着欧盟碳市场价格上涨以及拍卖比例不断提升，2021年以来，欧盟碳市场每年为欧盟筹集超过300亿欧元，并在2023年破纪录地达到436亿欧元。这使得欧盟碳市场不仅有效控制了欧盟碳排放，还成为气候融资的重要来源。这些资金被定向注入两大关键基金：“创新基金（Innovation Fund）”用于支持颠覆性的低碳技术商业化，“现代化基金（Modernisation Fund）”用于支持低收入成员国的能源转型。未来EU-ETS II启动后，收入将注入“社会气候基金（Social Climate Fund）”，以缓冲能源转型对弱势家庭和微型企业带来的冲击，从而为公正转型提供切实的资金保障。欧盟立法要求成员国必须将所有相关的碳市场收入用于支持气候行动和能源转型，将减排的成本转化为推动技术创新和社会公平的红利。

与此同时，为解决取消欧盟工业行业免费配额可能导致的碳泄漏问题，欧盟准备实施碳边境调节机制（CBAM）。CBAM正处于过渡期，2026年将对欧盟进口的钢铁、水泥、铝等商品的碳排放征收和欧盟产品一致的碳价。

然而，欧盟碳市场的改革之路并非一帆风顺。受经济增长放缓、乌克兰危机导致的能源危机等因素影响，欧盟碳价也经历了显著回调，引发了市场对其短期有效性的担忧。更深层次的挑战来自政治层面，围绕欧盟2040年气候目标的激烈辩论，反映出成员国在减排雄心、产业利益和经济成本之间的艰难平衡。

（二）北美碳市场：次国家级层面的持续引领

在美国联邦层面缺乏统一碳定价机制的背景下，以加州和“区域温室气体倡议（RGGI）”为代表的次国家级碳市场持续发挥着引领作用。

加州碳市场是北美最成熟的碳交易体系，其特点是严格的总量目标和成熟的拍卖机制，近3年为加州带来超过40亿美元/年的收入。为实现2045年碳中和的目标，加州将2030年减排目标从1990年基准的40%提升至48%。与欧盟相似，加州将其拍卖收入投入“加州气候投资计划（California Climate Investments）”，这些资金被明确要求优先用于改善空气质量、推动清洁交通和支持受环境污染影响最严重的弱势社区。这种将气候行动与环境正义紧密结合的模式，为如何实现公正转型提供了另一个强有力的例证。

覆盖美国东北部多个州的RGGI是一个专注于电力行业的碳市场，自2009年以来，RGGI区域内发电厂的二氧化碳排放量降低超过50%，成功推动了该区域电力结构的清洁化转型。但美国政治生态的变化为RGGI带来了政治不确定性的挑战。例如，部分州在政府换届后选择退出RGGI，显示了次国家级碳市场合作的脆弱性。

加拿大则选择了国家指导各省建立碳市场的路径。自2019年起，加拿大联邦政府实施了基于产出的联邦碳定价体系，作为联邦碳定价保底机制。根据该基准，2025年的碳价需达到每吨二氧化碳当量95加元（约69.38美元）。如果各省碳价水平不足这一水平，则需要按照联邦基准缴纳相应费用。截至2025年初，加拿大共有8个省级碳市场运行。

（三）其他发达经济体的探索与反复

除欧盟和北美外，其他发达经济体也在探索各自的碳市场路径。英国在脱欧后建立了独立的碳市场，收紧了配额供给，并计划在2026年纳入航运业，2028年纳入垃圾焚烧发电行业。新西兰碳市场近年来正经历重大改革，在2024年收紧了配额供应并提高了拍卖底价，以提升碳价信号的有效性。日本东京都和埼玉县两个试点运行多年后，于2023年启动了其国内碳市场试点，并将于2026年进入强制实施阶段。韩国碳市场在近两年实施了多项改革以提高市场活跃度，包括推出和碳价挂钩的金融产品，允许更多非履约单位参与碳市场，以及收紧配额取消等相关规定。

澳大利亚的经历则最具警示意义。该国曾在2012年实施碳定价机制，后因政治斗争而在2014年废除。近年来，澳大利亚通过改革其以强度控制为目标的“保障机制”，重启碳定价政策，为超过排放基准的设施设定了履约义务。这一曲折过程充分说明，碳市场政策的稳定性和长期可预期性对于建立市场信心至关重要。

三、新兴经济体：碳市场建设的新浪潮

如果说发达经济体碳市场的主题是“深化”，那么新兴经济体在近年的关键词则是“扩张”。一股强劲的碳市场建设浪潮正在全球南方国家兴起，他们借鉴现有经验，并结合本国国情进行创新，成为全球碳市场版图扩张的主要驱动力。

（一）新兴碳市场建设概况

这股新浪潮在地理上尤以拉美和东南亚地区最为活跃。近两年，多个主要新兴经济体在碳市场建设上取得了突破性进展：

表   主要新兴经济体碳市场建设进展

此外，泰国、菲律宾、智利、哥伦比亚等国也都在积极设计和规划其全国性的碳排放交易体系。这些国家的集体行动，预示着未来几年全球碳市场的覆盖范围和影响力将发生质的飞跃。

（二）借鉴中国强度控制模式

一个值得关注的趋势是，多个2020年后启动的新碳市场在设计其碳市场时，并未完全照搬欧盟等发达经济体的碳市场制度设计，而是参考了中国试点和全国碳市场的经验。一个最好的例子就是新兴经济体大多采取了碳强度控制方法。

与欧盟、加州等碳市场直接设定排放总量上限不同，强度控制模式通常为企业或设施设定单位产品或单位产值的排放基准线。这种设计的核心优势在于，能够在鼓励企业提升能效和降低排放强度的同时，为经济增长保留了必要的空间。对于那些仍处于工业化和城镇化进程中、能源需求持续增长的新兴经济体而言，这种模式在政治和经济上都更具可行性。

例如，印度尼西亚在其碳市场初期阶段就采用了基于强度控制的设计，为发电设施设定技术排放基准限额，这与中国全国碳市场为电力行业设定基准线的逻辑高度相似。巴西、土耳其也明确提出了这种方案。甚至日本、加拿大、澳大利亚等发达经济体碳市场也采用了这种设计。在平衡经济发展与减排目标这一核心矛盾上，强度控制为新兴国家提供了一个务实且灵活的解决方案。

（三）新兴市场面临的挑战

尽管热情高涨，但新兴经济体在建设和运行碳市场的过程中，普遍面临着一系列独特的挑战。一是数据基础薄弱与监测、报告、核查（MRV）能力不足。企业层面的数据监测和报告能力参差不齐，政府的核查和监管能力也亟待建设。二是难以平衡发展与减排的政治难题。在全球经济增长放缓的背景下，如何在不影响产业竞争力、不加剧通货膨胀的前提下推进减排，是各国政府面临的巨大政治考验。三是缺乏完善的宏观市场环境。缺乏足够市场化的能源、电力、金融市场，难以充分发挥市场机制将碳价传导至使用端，真正影响低碳技术和产品的使用。这些挑战共同决定了新兴经济体的碳市场建设往往采取分阶段、先易后难、逐步完善的路径，其制度设计也因此呈现出更多的过渡性特征。

面对这些挑战，新兴经济体亟需国际合作项目和先行者的经验支持，开展有针对性的能力建设。较为有影响力的国际合作项目为此提供了支持，主要包括欧盟委员会成立的国际碳交易合作工作组、世界银行的市场伙伴实施计划、加拿大的美洲碳定价倡议和全球碳定价挑战倡议、中国在南南绿色合作框架下的碳市场培训，以及德国政府发起的国际气候倡议和国际碳行动伙伴组织等。这些国际合作项目促进了碳市场政策在新兴经济体的研究、建设和实施。

四、全球碳市场发展对中国碳市场的启示

当前，全球碳市场发展图景清晰地呈现出一种双轨并行的态势：以欧盟为代表的发达经济体正致力于通过深化改革、填补政策空白来巩固和提升现有体系的减排效果；而以巴西、印度尼西亚为代表的新兴经济体则掀起了碳市场建设的新一轮扩张浪潮。这标志着碳定价机制已成为全球气候治理工具箱中的标准配置，为正处于从强度总量控制向绝对总量控制转型关键期的中国碳市场，提供了丰富的经验借鉴与明确的战略方向，也为中国深度参与全球气候治理提供契机。

（一）借鉴成熟碳市场经验深化碳市场建设

首先，在总量设定中明确长期的减排路径，为市场提供稳定预期和长期指引。发达经济体碳市场的核心特征之一，是其具有法律约束力的长期减排目标。例如，欧盟碳市场通过设定逐年收紧的线性削减系数，为市场参与者提供了未来十几年配额总量的清晰预期。这种长期且透明的“紧缩”路径，将短期合规压力转化为企业长期的低碳转型战略和投资决策，极大地增强了市场信心。中国应在国家气候立法或顶层设计中，明确2030年乃至更长远未来的全国碳市场配额总量阶梯式下降路径，为全社会提供一个稳定、可预期的碳价信号，引导大规模、长周期的低碳投资。

其次，通过引入拍卖机制，真正实现“排放者付费”并为绿色低碳转型提供资金支持。在欧盟和美国加州，碳市场已从一个单纯的“限额与交易”体系，升级为一个强大的“限额与投资”引擎。这不仅真正体现了“污染者付费”的原则，更关键的是，它构建了一个将减排成本转化为绿色发展红利的良性循环。中国应尽快研究并出台配额有偿分配的路线图，逐步引入并提高拍卖比例，一方面可以有效强化碳价信号，另一方面能够定向支持关键核心低碳技术的研发、补贴受转型影响的地区和群体、激励全社会的减排行动，将碳市场的外部成本，转化为驱动高质量发展的内生动力。

再次，持续扩大碳市场的覆盖范围，将碳价信号更广泛地应用于国民经济。碳市场的减排效率与其覆盖范围直接相关。欧盟、英国等碳市场均致力于覆盖更多的行业。中国碳市场目前仅覆盖发电、钢铁、水泥和铝冶炼行业，尽管其体量巨大，但仍有很大的潜力覆盖更多的排放。这不仅能确保不同行业间减排责任的公平性，防止“碳泄漏”，更能通过形成规模效应，提升市场流动性和价格发现效率，让碳价这一“指挥棒”在更广阔的领域内发挥资源优化配置的作用，推动中国经济全面走向绿色、低碳的轨道。

（二）加强南南合作，传播中国经验

在全球碳市场的新格局中，中国已从一个学习者和追随者，转变为一个重要的实践者和贡献者。中国在管理全球最大碳市场、平衡发展与减排、构建强度控制体系等方面的经验，对于广大发展中国家具有极强的现实参考意义。

因此，中国应积极通过“一带一路”倡议、南南合作等多边和双边渠道，主动分享碳市场建设的经验与教训。这不仅包括顶层制度设计，更涵盖MRV体系建设、注册登记平台开发、能力建设培训等具体实践。通过帮助其他新兴经济体建立符合其国情的碳市场，中国不仅能为全球气候行动贡献力量，也能在全球气候治理和绿色标准制定中，扮演更具建设性的引领角色。

五、结语

虽然面临经济疲软和地缘政治等挑战，但全球强制碳市场正进入规则不断完善、范围持续扩张的黄金发展期。发达经济体通过拍卖机制将碳市场与产业创新、社会公平深度绑定的经验值得借鉴。与此同时，新兴经济体的蓬勃发展，则为中国经验的输出和南南合作提供了广阔舞台。未来，中国碳市场的改革之路，需要在借鉴国际最佳实践与立足本国发展阶段之间寻求精妙平衡，从而在全球气候治理的宏大棋局中讲好中国故事，扮演好中国在全球气候治理引领者的角色。